Water en bodem sturend

De brief legt uit waarom en hoe het kabinet dit wil doen. Vanaf bladzijde 2 van de brief is ‘rekening houden met’ vervangen door ‘sturend laten zijn in de ruimtelijke ordening’.

Terecht constateert het kabinet dat we aanlopen tegen de grenzen van het bodem- en watersysteem met grote gevolgen voor biodiversiteit, voedselproductie, beschikbaarheid en kwaliteit van (drink)water, funderingen van gebouwen en het beheer van infrastructuur. Het veranderende klimaat versterkt deze effecten verder: zeespiegelstijging, wateroverlast, droogte, hitte en verzilting.

De brief is een terechte oproep om duurzaam om te gaan met ‘de basis van ons bestaan’. Ook de mantra van het Adviescollege Stikstofproblematiek onder leiding van Johan Remkes Niet alles kan overal klinkt door: de grenzen van het systeem zijn bereikt, durf te kiezen! Creëren van bufferruimte voor water en waterstaatkundige werken en veiligstellen van ecosysteemdiensten vormen rode draden in de brief. De inzet is:

• Een veilige omgeving met ruimte voor water (beken en rivieren) en waterkeringen, waarbij die laatste ook in de toekomst uitgebreid moeten kunnen worden. Beperking van verstedelijking in de buurt van waterkeringen is het gevolg.
• Voldoende en schoon (zoet)water. Bij minder water en meer vraag (900.000 woningen erbij) moet de beschikbaarheid van drinkwater worden veiliggesteld. Bovendien is extra waterberging gewenst. Nationaal is het IJsselmeer ons zoetwaterbassin, regionaal het rivier- en bekensysteem en lokaal is de inzet vooral minder verstening.
• Gezonde bodem door bescherming van de ecosysteemdiensten i.c. dat wat het natuurlijk systeem ons gratis levert. Gek genoeg valt onder gezonde bodem in deze brief ook een efficiënt geordend ondergrond.

De boodschap van de brief is helder en op zijn plaats. De structurerende keuzes stralen daadkracht uit. Al zijn drieëndertig structurerende keuzes wel wat veel, waardoor scherpte verloren gaat. Bovendien zijn er keuzes, die de wenkbrauwen doen fronsen.

Ik plaats een aantal kanttekeningen, te beginnen bij ‘sturend’. Sturend gaat verder dan ‘rekening houden met’ uit de eerste alinea van de brief. Het water- en bodemsysteem lijkt de inrichting van Nederland te gaan bepalen. In de brief staat water en bodem voorop en waar nodig zal de betekenis van ‘sturend’ ook wettelijk verankerd worden. De brief wekt de indruk dat water en bodem het belangrijkste zijn bij afwegingen in gebieden.

Dat gaat mij wat al te ver. Er is weinig oog voor de essentie van ruimtelijke ordening: de afweging van de vele belangen, die in een gebied samenkomen. Maatwerk per gebied, waarbij prioriteiten kunnen verschillen, is de essentie van gebiedsontwikkeling. Soms zijn woningbouw, gezondheid of landschap minstens zo belangrijk. Laat water en bodem vooral een stevige randvoorwaarde zijn bij gebiedsontwikkeling en laat de gebiedsregie waar deze thuis hoort: bij ruimtelijke ordening!

Ook op andere punten roept de brief vragen op over hoe met ruimtelijke ordening wordt omgegaan. Allereerst de ruimtelijke ordening van de ondergrond.

De brief heeft nogal wat in petto zoals ‘ruimtelijke ordening van de ondergrond wordt verplicht’, er komt een ‘instrument voor bevorderen van regie in de ondergrond’ evenals ‘bestuurlijke afspraken over een paragraaf bodem en ondergrond in omgevingsvisies’. ‘Er hoort een volwaardige afweging van bodem en ondergrond in omgevingsplannen plaats te vinden’. Ook komt er ‘een nationaal programma bodem en ondergrond’ met een doorvertaling naar ‘gebiedsgerichte programma’s bodem en ondergrond’. De watertoets krijgt een meer verplichtend karakter.

Dit alles moet nog wel worden ingevuld. Mijn bezwaar is, dat ruimtelijke ordening niet gezien wordt als een activiteit die onder- én bovengrond onlosmakelijk met elkaar verbindt.

Zowel de Wet op de Ruimtelijke Ordening als de Omgevingswet maken geen onderscheid in onder- en bovengrond. Het is me dan ook een raadsel hoe je kunt zeggen dat ruimtelijke ordening van de ondergrond verplicht wordt. Ook hier zien we een sectorale benadering, die niet uitgaat van de ruimtelijke eenheid van boven- en ondergrond, zoals de lagenbenadering ons ruim twintig jaar geleden al geleerd heeft. Bodem en ondergrond worden apart gezet en vragen versterking in wetgeving, programma’s en plannen. Dat is juist wat ingaat tegen de geest van de Omgevingswet (‘integrale aanpak’) evenals tegen actuele praktijken van ruimtelijke ordening zoals de 3D-ordeningsaanpak in de provincie Zuid-Holland.

Met de Omgevingswet kom ik bij een volgende kanttekening. Deze wet is decentraal ingestoken met meer vrijheid voor provincie, waterschap en gemeente. De WBS-brief wijst de andere kant op. Uitwerkingen zoals ‘de maatlat groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving’ met doelvoorschriften in de vorm van kwantitatieve normen zullen (wettelijk) worden geborgd. Wettelijk staat nog wel tussen haakjes, maar de brief ademt de sfeer dat die snel weg zullen zijn.

De speelruimte bij gebiedsontwikkeling voor betrokken private en publieke partijen lijkt verder ingeperkt te worden. Over de beleidsvrijheid van gemeenten onder de Omgevingswet is geen woord in de brief terug te vinden.

De brief komt niet sterk over als het gaat om inzicht in de effecten van wat is opgeschreven. Zie bijvoorbeeld de wens voor ‘ontharding’ binnen bebouwd gebied. De brief stelt ‘herontwikkeling van nu afgedekte bodem (bijvoorbeeld braakliggende voormalige industrieterreinen) naar deels onafgedekte heringerichte ruimte biedt kansen’ (blz. 20). Onvermeld blijft dat hetzelfde kabinet tot 2030 graag 900.000 woningen wil bouwen. Bij voorkeur in het bestaand stedelijk gebied waarbij provincies de Ladder voor duurzame verstedelijking moeten toepassen (structurerende keuze 24). Hoeveel verharding dat oplevert, blijft onbesproken, evenals de conflicten die hieruit zullen voortkomen. Gaat de onbedekte bodem dan voor woningbouw?

De brief is een grote stap vooruit in een duurzame omgang met het bodem- en watersysteem, maar schiet vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening zijn doel voorbij. De doorwerking van de brief moet nog vorm krijgen in heel veel plannen, programma’s, puzzels, handreikingen, regels en wetten met Rijk en provincie in de hoofdrol. Dat alles zal ‘uitgestort’ worden over de gemeenten, mijn laatste kanttekening, die als vanouds een cruciale rol spelen bij ruimtelijke inrichting en gebiedsontwikkeling. Een analyse hoe die gemeenten (vooral de < 100.000 inwoners) te helpen, had niet misstaan in de WBS-brief.

Een personeelstekort in het fysieke domein, geen prioriteit voor strategisch en richtinggevend lange termijnbeleid, uitgeholde budgetten en het overgeleverd zijn aan de behulpzaamheid van provincies maakt dat de positie van gemeenten niet is te benijden. In gemeentelijke ruimtelijke ordening is het een uitdaging om meervoudig ruimtegebruik te realiseren mede om het water- en bodemsysteem te ontlasten dan wel slim te benutten. Een grootschaliger ‘uitrol’ van lastige concepten zoals nature based solutions en natuurinclusief bouwen hoort daar nadrukkelijk op de agenda. Zonder helpende hand gaat dat niet lukken.

 

Dit blog verscheen eerder op 22 december 2022 op ROmagazine.