3D-ordening: lessen uit de praktijk

Alle opgaven over de inrichting van de leefomgeving zijn verbonden met de ondergrond. Slechts de bouw van luchtkastelen is een uitzondering. Bij opgaven zoals het woningtekort, verrommeling van de openbare ruimte, uitbreiding van de bosvoorraad, duurzame energievoorziening en waterveiligheid komt de ondergrond om de hoek kijken. De ondergrond biedt oplossingsruimte zoals een ondergrondse fietsenstalling. De ondergrond stelt randvoorwaarden. Zo bepaalt de grondsoort en het grondwaterpeil welke natuur waar en op welke plek tot ontwikkeling kan komen. De ondergrond biedt ook natuurlijke kwaliteiten, die ontwikkelingen mogelijk maken zoals voedselproductie, drinkwaterwinning en bufferruimte voor warmte en water. Waardevolle archeologie kan de identiteit van een plek versterken.

Maar de ondergrond kan ook belemmeringen opleveren als ruimteclaims op de boven- en ondergrond elkaar uitsluiten. Bijvoorbeeld door alle kabels en leidingen is er in straten beperkt ruimte om een warmtenet in te passen. Dit speelt sterk in (hoog)stedelijke gebieden, maar bijvoorbeeld ook in het smalste stukje van Nederland. Nabij Sittard is de inpassing van buisleidingen mede door bovengronds gebruik een lastige opgave. In de ordening van de boven- en ondergrond zijn robuuste oplossingen nodig, die gewenste ondergrondse ontwikkelingen niet onmogelijk maken. Als de inschatting is dat infrastructuur voor de energietransitie een aanzienlijk ondergronds ruimtebeslag zal hebben, is het verstandig om die ruimte te reserveren. Dit betekent dat een 3D-ordening noodzakelijk is: een aanpak van planvorming en projectontwikkeling waarbij bovengrond en ondergrond van start tot finish een samenhangend worden bekeken en onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

De noodzaak om tot meer geïntegreerde afwegingen te komen, neemt de laatste jaren toe, omdat in grote opgaven als energietransitie, klimaatadaptatie en verduurzaming in de landbouw de ondergrond er flink toe doet. Ook wordt meegelift met de implementatie van de Omgevingswet. Het doel van de Omgevingswet “duurzaam ontwikkelen” (Art 1.3 Omgevingswet) sluit naadloos aan op de definitie van duurzaam gebruik van bodem en ondergrond: een evenwicht zoeken tussen beschermen en benutten van de ondergrond (Min. van I&W en Min. EZK 2018, p. 25). De Omgevingswet staat een integrale aanpak voor waarbij terreinen als ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer, milieu, water, natuur, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en cultureel erfgoed niet alleen worden samengevoegd, maar ook met elkaar verbonden (Memorie van Toelichting 2013-2014, p. 51). Dit maakt de Omgevingswet tot een argument om bij de totstandkoming van omgevingsvisies en -plannen de ondergrond vanaf het begin mee te nemen. In de praktijk van ruimtelijke planning is dit nog lang niet vanzelfsprekend. De Omgevingswet dwingt een 3D-ordeningsaanpak niet af. Hoe kan een dergelijke aanpak dan toch succesvol zijn?

 

3D-ordening kent een aantal lastige kwesties mede omdat het relatief nieuw is. De wijze waarop we de ondergrond duurzaam in de ruimtelijke ontwikkeling kunnen meenemen, moeten we nog leren. Wat daarnaast echt anders is, is dat wat in de ondergrond zit en gebeurt, onzichtbaar is. Het valt letterlijk buiten het blikveld. Onbekend is onbemind en levert onzekerheden op. Een ander verschil is dat de ondergrond een langzaam en complex natuurlijk systeem is waarin ingrepen onomkeerbaar zijn of zich slechts na decennia of eeuwen herstellen. Denk aan de regendruppel die er 25 tot 100 jaar over doet om zijn bron te bereiken. Een aantasting van het ondergrondsysteem kan vergaande gevolgen hebben. Dumping van drugsafval kan waterwinning bedreigen. Ammoniakdepositie uit de veehouderij kan leiden tot verstoring van de mineralenhuishouding in de bodem en leiden tot sterfte van zomereiken met een verdere verstoring van de ecologische kringloop: minder rupsen en minder eten voor de vogels. Tot slot weten gebiedsontwikkelaars en bodemspecialisten elkaar nog maar mondjesmaat te vinden.

Om een 3D-ordening concreet vorm te geven en daarvan te leren, is een aantal pilots uitgevoerd, zoals in Zuid-Holland (Husslage & Pronk, 2016) en meest recent in Limburg. De pilots richtten zich op een verandering in de werkwijze binnen en tussen overheidsorganisaties zoals gemeenten, provincies, waterschappen en omgevingsdiensten. De inzet van de pilots was om vertegenwoordigers van de bovengrond, veelal integralisten zoals planologen en stedenbouwkundigen, zich meer bewust te maken van de kansen van de ondergrond bij de oplossing van hun opgaven. Het beeld van een lastige en belemmerende ondergrond bleek bij hen nog hardnekkig. Vertegenwoordigers van de ondergrond, veelal specialisten op het gebied van bodem en water, werden gestimuleerd om meer vakoverstijgend te denken en werken. In dit artikel gebruiken we de resultaten van de pilots in Limburg om concrete inzichten over het vormgeven van een 3D-ordening af te leiden.

In zes Limburgse gemeenten (Maastricht, Venlo, Sittard-Geleen, Roerdalen, Maasgouw en Echt-Susteren) is een pilot uitgevoerd om medewerkers uit het ruimtelijk en sociaal domein en gebiedspartners, zoals waterschap, drinkwatermaatschappij, landbouworganisatie en GGD, het 3D-denken eigen te laten maken. Provincie Limburg was opdrachtgever en had als doel om gemeenten de winst van een samenhangende aanpak van boven- en ondergrond in hun praktijk te laten ervaren. H2Ruimte trad op als organisator en facilitator van het proces met bijbehorende werksessies en was opsteller van de eindproducten van de pilots.

Alle deelnemende gemeenten staan aan de lat om een omgevingsvisie en – plan voor te bereiden. De pilots dragen daarvoor bouwstenen aan. De aanpak van 3D-ordening voor de pilots in Limburg kende, mede op basis van eerdere ervaringen in onder andere Zuid-Holland, vier essentiële elementen: 1) het opdrachtgeverschap lag bij de trekker van de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de implementatie Omgevingswet of de projectleider van een gebiedsontwikkeling, 2) startpunt voor de pilot was een maatschappelijke opgave, 3) denk in kansen vanuit ondergrond werd gestimuleerd via de vraag: hoe kan de ondergrond helpen? en 4) er werden veel interactiemomenten tussen de betrokken disciplines georganiseerd en gestimuleerd.

De deelnemers aan de pilots kwamen uit alle disciplines die betrokken zijn bij de opstelling van een omgevingsvisie of -plan. Denk aan mensen werkzaam op het gebied van erfgoed; verkeer en vervoer; kabels en leidingen; civiele techniek; groenbeheer; planologie; recreatie en sport; ecologie; waterbeheer; volkshuisvesting; gezondheid; stedenbouw; landschapsontwerp en economie. Ook mensen werkzaam in uitvoering en beheer namen deel.

Omdat de diversiteit aan deelnemers bij 3-D ordening hoog is, is een gemeenschappelijk vertrekpunt belangrijk. Daarom werden in elke pilot vier tot zes maatschappelijke opgaven als vertrekpunt genomen die gebaseerd waren op het coalitieakkoord en strategische beleidsdocumenten zoals structuurvisie, duurzaamheidsvisie en erfgoednota. Energietransitie, klimaatadaptatie, de woningbouwopgave gekoppeld aan leefbaarheid in kernen, de economische concurrentiepositie en ontwikkeling in het buitengebied (verandering in de landbouw, versterking van natuur) spelen in alle gemeenten. Soms waren er meer specifieke prioriteiten zoals circulaire economie of stimuleren van gezond gedrag.

Per opgave is in werksessies in beeld gebracht welke ondergrondaspecten relevant zijn en welke kansen de ondergrond biedt om de opgave te realiseren. Dit werd ondersteund door te laten zien wat de winst is van een samenhangende aanpak van onder- en bovengrond bij de gemeentelijke opgaven en wat dit betekent voor werkwijze, vaardigheden en partnerkeuze. Daarbij hielpen eenvoudige hulpmiddelen zoals een checklist ondergrondkwaliteiten (figuur 1), leesbare kaarten en aanpakken voor gesprekken en werksessies die werden aangereikt en toegepast in werksessies. Centrale vraag was: hoe kan de ondergrond helpen?

De werkwijze tijdens de pilots was gericht op een stimulans van het gesprek tussen de disciplines. Pas aan het eind van die gesprekken kwam de vraag: wat mis je vanuit ondergrond aan relevante opgaven? Na werksessies over maatschappelijke opgaven en ondergrondkansen zijn de relevante ondergrondkwaliteiten uitgewerkt in factsheets met een eenvoudige kaart die de niet-specialist informatie biedt over: wat is het, waarom is het relevant, wat is het wettelijk en beleidskader en voor welke opgaven biedt het kansen. Deze informatie is gedeeld en aangevuld in gespreksgroepen. In die gesprekken kwamen ook lastige kwesties aan de orde. Veelal kwesties waar het werk van verschillende afdelingen of diensten schuurt of juist elkaar kan versterken. Bijvoorbeeld de opgave om een straat te vergroenen terwijl de ondergrond nauwelijks ruimte biedt om een boom te laten wortelen. In de kern gingen deze gesprekken over de vraag hoe werk je productief samen aan een betere kwaliteit in kernen, wijken en buurten?

De deelnemers zijn gestimuleerd om goede voorbeelden uit hun praktijk te laten zien en te vertellen waarom ze trots op dit voorbeeld zijn. Het resultaat van elke pilot is vastgelegd in een beeldend document. Dit bestaat naast een inleiding uit de maatschappelijke opgaven met ondergrondagenda en ondergrondkansen, een instrumentenkoffer met hulpmiddelen voor een 3D-ordeningsaanpak en een uitwerking van de relevante ondergrondkwaliteiten. Dit alles is verrijkt met positieve lokale voorbeelden.

Alle pilots zijn door de meest betrokkenen vanuit de gemeente, de provincie Limburg en H2Ruimte geëvalueerd. De pilots leverden tezamen diverse lessen op voor het vormgeven van een 3D-ordeningsaanpak. De drie belangrijkste lessen betroffen kennisoverdracht via verhalen, het gedeelde referentiekader en eigenaarschap.

“Ik heb me door deze pilot gerealiseerd dat er zoveel aspecten aan de ondergrond zitten en dat de ondergrond zoveel betekenis kan hebben voor de ontwikkeling van onze leefomgeving” aldus een opdrachtgever in een pilotgemeente, die jarenlang werkzaam is in het ruimtelijk domein. Hij staat niet alleen. Onbekend maakt onbemind. Daarom is het nuttig om bij de introductie of toepassing van een 3D-ordeningsaanpak te investeren in kennisoverdracht over de ondergrond. In het bijzonder de samenhang van onder- en bovengrond vraagt aandacht. Een verhaal over de landschapsgenese in combinatie met de bewoningsgeschiedenis van een gebied bleek bij uitstek geschikt. Dit sluit aan bij de denkwereld van mensen in het ruimtelijk beleidsveld. Het verklaart en visualiseert waarom het (stads)landschap is wat het is. Onze (verre) voorouders waren niet gek en hebben hun leefomgeving op basis van eigenschappen van de ondergrond ingericht. Vele kwaliteiten van de ondergrond komen in een landschapsgenese in beeld. Deze verklaart ook actuele problemen zoals verzakkingen van gebouwen en verdroging van gebieden en kansen vanuit de ondergrond zoals warmtelevering en -buffering. Zo wordt duidelijk dat de ondergrond breed en diep is. Verhalen zorgen voor verbinding getuige ook de verhalen over positieve voorbeelden uit de eigen praktijk.

Beter of anders samenwerken binnen een gemeente is een uitdaging. Zonder een gedeeld referentiekader bleek dat lastig. De maatschappelijke opgaven vormen dat kader. Een aanpak die hiermee begint, biedt de mogelijkheid om vanuit elke betrokken partij, persoon of vakdiscipline antwoord te geven op de vraag: hoe kan jij helpen om die opgave een stap dichter bij een oplossing te brengen? Het creëert gelijkwaardigheid in het gesprek; elke discipline doet ertoe. Stimuleer vooral dat mensen elkaar bevragen. Dat is een veel betere aanpak dan direct in de modus te schieten van oplossingen. Open vragen stellen vraagt oefening. Tast af wat je voor elkaar kunt betekenen, toon echte interesse in de ander (Boleij, 2020). Juist deze aanpak zorgt voor het gedeeld referentiekader.

Veel beleid is in ontwikkeling (energietransitie, klimaatadaptatie, biodiversiteit, landbouw, woningbouw, etc.) waaraan de ondergrond een stevige bijdrage kan leveren. Dat is een uitgelezen kans om de samenhang tussen onder- en bovengrond te versterken. Inventariseer bij de start welke vragen leven en waarvan de opdrachtgever en het projectteam verwachten dat een 3D-ordeningsaanpak van toegevoegde waarde is. Dat is een middel om betrokkenen mede-eigenaar van deze aanpak te maken. Kom hier tijdens het proces regelmatig op terug en kijk ook of er nieuwe vragen en verwachtingen zijn.

De onlosmakelijke verbinding van boven- en ondergrond, het gebrek aan ruimte en de noodzaak tot een geïntegreerde ontwikkeling maken een 3D-ordening noodzakelijk: een ordening waarin de ondergrond samenhangend met de bovengrond wordt meegenomen. Zo’n aanpak is niet van vanzelfsprekend, laten de pilots in Limburg en eerder in Zuid-Holland zien. Naast de hier al beschreven aanpak en lessen, zijn sfeer en houding van belang om 3D-ordening succesvol tot stand te brengen. 3D-ordening vraagt een werksfeer waarbij de ondergronddeskundige zich uitgenodigd voelt (“ik kan betekenis hebben”) om de meer op integratiegerichte betrokkenen te helpen bij complexe opgaven. Zo’n sfeer creëren is niet te vatten in checklists of af te dwingen met een (wettelijke) verplichting. Dat vergt een professionele houding waar soms nog een cultuuromslag voor nodig is. Het moet in de genen van mensen en organisaties terecht komen, wil het werken. Pas dan zal het in de wereld van omgevingsbeleid wezenlijk bijdragen aan de beoogde duurzame ontwikkeling. Het sluit naadloos aan op de manier van denken en werken van planologen, geografen, stedenbouwkundigen en landschapsecologen en -ontwerpers, die een integrale (vaak slechts 2,5D) benadering met de paplepel ingegoten hebben gekregen. Als zij dit oppakken en vervolgens ondergrondspecialisten uitdagen om betekenis te hebben voor een groter geheel, dan is het voor ondergrondspecialisten eenvoudiger om hun inbreng goed te laten landen. De andere kant is dat ondergronddeskundigen zoals hydrologen, archeologen, bodemkundigen en civiele technici zich meer dienstverlenend zouden moeten opstellen: hoe kan ik bijdragen aan een gezamenlijke agenda? Als dat lukt, is het eenvoudiger om een deel van de eigen agenda toe te voegen aan wat gemeenschappelijk is.

Literatuur

Boleij, Ellen (2020) Een draad in het weefsel. Overheidsbeleid maken met Hannah Arendt, Leusden.

Husslage, W & R. Pronk (2016) ‘3D-ordening in de Zuid-Hollandse praktijk’, Stadswerk, nr. 10, p.8-9.

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (2018), Structuurvisie ondergrond, Den Haag.

Tweede Kamer der Staten-Generaal (zittingsjaar 2013-2014) Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) – Memorie van toelichting, Den Haag.

 

Dit artikel verscheen eerder in Rooilijn, 12 december 2020

Een samenvatting van het artikel is gepubliceerd door Rijkswaterstaat (Uitvoeringsprogramma bodem en ondergrond) onder de titel Schaarse ruimte vraagt om 3D-ordening op 21 december 2021.